面对粮食安全和生态安全的硬要求、气候变化和国际贸易的不确定性、资源与环境的硬约束、新型城镇化和乡村振兴的强需求等等，我们该如何把耕地保护这件关乎14亿人吃饭的大事办好？这是当今中国面临的时代考题。
对于山东而言，作为工业大省，它肩负着“新旧动能转换”的试验重任；作为农业大省，它肩负着“打造乡村振兴齐鲁样板”的示范重任；作为产粮大省，它又肩负着“守好饭碗田”的耕地保护重任。
面对时代考题，山东正在如何求解？请看来自山东的耕地保护系列报道。
当耕地遇上新型城镇化、乡村振兴、新旧动能转换的多重“夹击”，谁来保护耕地？
踏上齐鲁大地，首先涌入记者脑海的就是这个问题。而随着采访的深入，答案渐渐清晰。
党委政府是耕保“第一责任人”
跳出“一亩三分地”，站在对历史和人民负责的高度种好“责任田”
粮食总产突破1100亿斤，连续8年稳定在千亿斤以上。这是山东在“十四五”开局之年向国家交出的一份沉甸甸答卷。
今年还能再来个千亿斤吗？
1月23日，山东省第十三届人大第七次会议再次提出了“2022年粮食播种面积稳定在1.2亿亩以上”的目标。这是实现粮食总产超千亿斤的基础。但这回，山东也将“坚决遏制耕地‘非农化’、严格管控‘非粮化’”写进了全省政府工作报告。
4天后，山东又把牛年最后一场省委专题会议留给了耕地保护，召集自然资源、农业农村、纪委监委、组织、宣传等十几个部门，共商下一步耕地保护并给出了清晰指向：严格落实耕地保护“党政同责”，从对历史和人民负责的高度，坚持“严真细实快”，突出“严”的主基调，严字当头、全面从严、一严到底。
“地者，政之本也。”省层面的动向，折射了山东耕地保护形势之严峻，也向市县传递了严格落实耕地保护“党政同责”的决心和压力。
尽管连续8年实现了粮食总产超千亿斤，但山东的耕地保护形势并不乐观。
第三次全国国土调查结果显示：第二次全国土地调查以来的10年间，由于农业结构调整等，全省有不少耕地流向了园地、林地等其他农用地，以及被建设占用。
“十三五”时期市级政府耕地保护责任目标考核结果显示：部分地市存在耕地“非农化”“非粮化”问题，出现了“三调”现状耕地面积与耕地保护目标任务“倒挂”的现象。
据山东省自然资源厅耕地保护监督处副处长袁永介绍，很重要的一个原因是部分地方的耕地保护主体责任意识不够强。近两年，为了压实地方耕地保护责任，山东把耕地保护目标责任落实作为对16市经济社会发展综合考核的“逆向扣分”指标，纳入巡视巡察、干部考核考察评价和审计范围，并不断健全完善“党政同责、部门协同、上下联动、严格问责”的执法监管共同责任机制。
眼下，情况已经有了明显好转。采访中，从平原到丘陵，从山区到沿海，记者感受到：各地党政领导的耕保之弦越来越紧，在对待“保发展与保耕地”上也不再是简单的“二分法”。
去年8月，泰安市委、市政府出台了《关于加强耕地保护严格执法监管的实施意见》，率先在全省从市级层面提出实行耕地保护“党政同责”，并明确了各级党委、政府、相关部门的耕地保护责任。
在盛产肥桃的肥城，当肥桃种植培育基地的选址方案送到市委书记、市长面前时，双双给出的意见是：先与自然资源部门对接，看是否符合耕地保护的要求。
在加快转型的老工业城市淄博，“党政同责”已写入“田长制”的实施意见。
在鲁西大地奋力崛起的聊城，2022年的市委经济工作会议提出，要坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。
在“十三五”时期市级政府耕地保护责任目标考核不理想的临沂，新任市委书记和代市长1月甫一上任就双双对耕地保护提出了新要求：提高政治站位，吃透政策，聚焦短板弱项，尽快整改提升，以零容忍态度严查违法违规用地行为，坚决守住耕地保护红线。
这些都是各地“一把手”关心耕地的例证。但“责任”的压实，不可能一蹴而就。
去年，作为“三区三线”划定试点省份，山东结合“三调”成果，率先将现状耕地带位置纳入耕地保护目标，对每一块耕地和永久基本农田都进行了精准定位，做到了“数、线、图”一致。
“今年，新的耕地保护目标下达后，必须确保每一块耕地和永久基本农田位置可查、变化可追、责任可究。”谈到压实责任，山东省自然资源厅厅长宇向东的语气十分坚决，“站在对历史和人民负责的高度，压实各级党政领导干部的耕地保护责任，是山东织密耕地保护‘责任网’必须走好的关键一步。”
农民是耕地的“一线守护人”
推行“田长制”，行政管理和农民自管“两条腿”走路
都说土地是农民的“命根子”，但当农民种地不如务工、种粮不如种瓜果苗木，谁来种粮？谁来保护耕地？
这是近年来山东省自然资源部门的同志们一直在努力破解的问题。
过去，耕地保护监管主要靠行政力量。“一个基层所两三个人，最多四五个人，管着偌大一个镇，怎么‘早发现、早制止、早处置’？光靠行政力量根本看不过来！”肥城市自然资源和规划局局长于辉对此深有感触。
“为什么不像河长制那样发动群众的力量？”在土地执法网格化方面积累了一定经验的泰安市，率先萌生了建立“田长制”的念头，于2017年在肥城展开了试点，也打响了山东推行“田长制”的第一枪。
在肥城，记者认识了当地最美田长——孙伯镇东程村的老支书郭庆玉。曾经当过兵的郭书记，虽年近70岁，但身体硬朗，说起话来掷地有声：“村里的耕地我看着，一分也不能少！”
干田长这5年多，郭庆玉用“支部书记大喇叭”和“每周一次的巡逻”，让全村知道了“大田里不能种树建房”的道理，而他也成了“土地通”——“‘长牙齿’的硬措施就是让耕地政策能‘咬人’、耕地红线谁碰谁疼！”“看好地是一回事，还要把一些苗头性的问题及时解决了。”“老百姓懂了，耕地保护工作就好开展了。”……如今，说起这位老田长，村民们都说：“田长是我们最亲的看坡人。”
在肥城，像郭庆玉这样的一线看坡人，现在共有3232名。而放眼整个山东，目前16个市136个县（市、区）已全部实行“田长制”。
不过，这一新生制度在山东各地也有着不同的生长路径。
在淄博，高青县花沟镇将“田长制”与“党建+网格”积分治理模式巧妙融合，既解决了基层田长年龄普遍偏大的问题，也调动了村民保护耕地的积极性。
“我们在镇级、村级田长基础上，聘请村里党员担任网格田长，同时在村务监督岗职责中增加‘田长制’工作内容。每个月由村务监督岗工作人员对村民耕地保护情况进行打分，村民可以凭积分去超市兑换物品。”花沟镇镇长郑卫国介绍。“别看积分奖励不大，但小积分激发大责任！大家知道了破坏耕地要扣分、保护耕地就加分，积极性就起来了！”被镇长请回来的孙坊村的女支书胡安学补充道。
在肥城，除了镇级、村级田长，还有管300亩一方田的“地块田长”。“现在种地的人越来越少，地基本都在种田大户、农业合作社手里，规模化经营也是未来趋势。谁受益、谁管护，调动这部分种田人的积极性有时更管用！”这是于辉主张设立“地块田长”的初衷。
土地流转率高达85.14%的桓台县也在引导新型农业经营主体争当耕地“守门员”“田管家”。“变耕地经营者为‘守护者’，既有利于遏制耕地‘非粮化’，还有利于化解土地流转方随意改变土地用途、弃耕跑路等潜在风险。”桓台县自然资源局局长高圣明说。
而作为全国首批社会信用体系建设示范城市的荣成，则推出了“田长制+社会信用”的套餐，用信用评价来考核田长、激励村民。
“推行‘田长制’就得因地制宜，统筹用好当地的人财物等各类资源。”淄博市自然资源和规划局三级调研员王俊红说，同时还得加强业务培训，打造一支高素质的田长队伍，推动“田长制”走向“田长治”。截至目前，她已带头给全市田长们讲了两次土地政策法规课，而各区县也在通过开设“所长大讲堂”“田间课堂”、设立普法宣传教育基地等多种方式加强田长业务培训。
“关心耕地，就要关心耕地的主人，变过去单靠行政管理为行政管理和农民自管‘两条腿’走路。推行‘田长制’，就是这样一条路。”时任山东省自然资源厅耕地保护监督处处长、现任厅总规划师李英认为。
部门是耕地的“实时监护人”
监管与激励双管齐下，构建“人技联动”执法监管体系
采访中，有两组数据耐人寻味。
其一，违法占用耕地比例降了。临沭，由2018年的3.6%降为“0”；郯城，由2018年的5.98%降为0.28%；聊城，由2020年的4.33%降为1.82%；桓台，2021年第三季度只有1个问题图斑，且已举证排除……
其二，耕地保护补偿激励增了。去年10月，山东发布新的《山东省耕地保护激励办法》，将激励对象由原来每年100个~200个乡（镇、街道），改为20个县（市、区）；将奖励总额由原来2亿元提高到3亿元；首次按排名给予受激励县（市、区）500亩、300亩、200亩新增建设用地指标奖励。
这“一降一增”，折射了山东的耕地保护导向：强化执法监管，让破坏耕地行为寸步难行；加大政策激励，让保护耕地的地方政治上“受表扬”、经济上“得实惠”、发展上“有保障”。
在临沭县执法巡查大队，队长苏超给记者讲了该县卫片发现违法占用耕地和新增违法占用耕地“双清零”的故事。
2018年，临沭因违法占用耕地比例高居不下，先后被上级部门警示约谈。为降低违法比例，该县被迫拆除了一批民生类项目及厂房，造成巨大的经济损失，老百姓颇有怨言，政府公信力也受到质疑。痛定思痛后，临沭整合土地、矿产、规划、林业和测绘等执法力量，在全省率先建立了一支自然资源和规划执法巡查大队。
为了确保违法行为“看得见、管得住”，临沭从“人防”和“技防”双向发力，将全县划分为三级巡查区域，建立了“村居网格巡查、镇街日常巡查、县级重点巡查”的定期巡查制度。同时，投资360余万元开发建设了“自然资源智慧监管平台”，实现了“高空视频天上看”与“巡查人员地上查”的联动。
“目前，全县共安装了68个高塔瞭望监管点位，全天候看护着全县41%的耕地。”苏超一边演示一边说，“一有挖土、建房，高塔瞭望监管系统就会自动报警，巡查队员也会收到智慧监管 APP的提示，马上赶去查处制止。”
正是这种“人技联动”的执法监管体系，让临沭去年实现了“双清零”，并因此获得省级、市级新增建设用地计划指标奖励各300亩。
不过，袁永在临沭的做法上又描绘了耕地保护监管的理想图景——“天上看、地上查、网上管、视频探、群众报”，将行政审批、执法监管与“田长制”结合起来，凝聚政府与群众的力量，进一步提升“早发现、早制止、早查处”的速度和实效。
目前，冠县、肥城等不少市县已经在朝着这一图景努力。山东省自然资源厅也将依托空天地一体化自然资源监测监管系统，建设“山东智保”耕地动态监测监管平台，对耕地实施动态监测预警，推动耕地保护由“制度约束型”向“数字信息化”转变。
但这幅理想图景的实现离不开正向激励。前不久，山东给2021年全省耕地保护成效突出的20个县（市、区）兑现了奖励。
“我们将进一步健全完善耕地保护补偿激励机制，用好用活奖惩措施，真正做到奖要奖得心动、罚要罚得心痛，引导各方责任主体落实好耕地保护的责任。”3月15日，山东省自然资源厅副厅长李新阁在“聚焦创新力做实执行力全力保障山东粮食安全”的新闻发布会上表示。
这也是山东厅连续4年兑现耕地保护激励后得出的一个答案。
记者手记
上下一心，画好“最大同心圆”
车 娜
上下同心，其利断金。“同心圆”是习近平总书记经常提到的一个词。国家治理要画好“同心圆”，耕地保护亦如此。当下，山东正在努力做的，就是画好耕地保护的“最大同心圆”。
画好“最大同心圆”，凝聚共识是关键。“粮安天下，地为根本”的道理，并不难懂。但道理要化为行动，并不容易。面对保发展与保耕地，地方政府往往会感到“两难”；面对种粮与种林木瓜果，农民往往难以承受收益“剪刀差”；面对踏踏实实做农业与打着农业项目名义搞非农建设，一些企业又往往经受不住长期高投入、低收入的考验。
共识的凝聚离不开责任的压实。对于守田护粮，从地方党政领导到职能部门，再到农民、种地大户、农业企业，每一种身份都是一份责任。山东用“田长制”将这条“责任链”串起，并尽可能激发全社会保护耕地的积极性。
共识的凝聚也离不开公开公平公正的考核激励。就像山东正在推行的那样，耕地保不好，考核、督察、审计、问责就跟上；耕地保得好，就能够政治上“受表扬”、经济上“得实惠”、发展上“有保障”。
但，共识的凝聚还离不开利益的平衡。既不能让乱占耕地的行为野蛮生长，也不能让保护耕地的群众吃亏。从根本上来看，耕地“非粮化”“非农化”背后都有着经济利益驱使的因素，其根治不能光靠行政的“堵”，还得通过政府和市场双向齐“疏”，让种粮的人有钱赚，让发展农业、保护耕地的地方不吃亏、不受穷。这一深层次问题的解决，需要各级党委政府以及相关职能部门跳出“一亩三分地”通力合作，也需要从全省乃至全国层面“一盘棋”统筹。只有解决好这个问题，才能画好耕地保护的“最大同心圆”。