我国工业化、城镇化进程的不断推进,北京市远郊区大量人口从村庄流出,选择进城务工、城市中购置房产安家等现象俨然成为一个很普遍的现状,这也使得农村大量人口外流,“空心村”现象日渐凸显。由于大量人口涌入城市,原本居住的农宅也大都无人居住,大量农宅被闲置,造成了巨大的资源浪费,使得农村的财产性收益得不到保障,进一步导致城乡居民间的财富差距矛盾更加突出。笔者通过对房山区石板台村的实地调研,总结整理出其对京郊闲置农宅开发利用模式的一些参考,对京郊闲置农宅的开发利用模式提供了更多的意见与启示。

1 研究背景

闲置农宅是一块沉睡的资产,如何对这块沉睡中的资产进行盘活利用开发,是目前关注较高的一个热点问题。自十九大提出乡村振兴战略以来,各级政府对闲置农房的盘活给予了高度的重视。2018年中央一号文件《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中明确提出:完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2018年4月,北京市农委等7部门公布发布了《关于引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产收入的指导意见》,对盘活利用开发闲置农宅的方向、方式和各部门的职责等方面给出了指导意见。农房是农村各主体的重要财产,一直是农村各主体进行活动的依托,构成了农村社会经济活动的基础[1]。进一步加快闲置农宅盘活利用,实现闲置农宅的市场化资源配置,充分保障闲置农宅市场价值,增加集体与农户财产性收益[2]。开掘好闲置农宅不仅能够让农民手中的农村产生经济效益,同时也能够吸引城市居民体验田园生活,能够将沉睡的农宅实现价值,为乡村发展引入资金血脉[3]。安徽合肥开始试点探索“共享农房”模式,通过互联网平台来将农村闲置农宅进行盘活[4]。浙江绍兴通过“闲置农房激活计划”来对闲置农房进行升级改造,从而带动乡村的振兴[5]。北京市在闲置农宅开发利用方面进行了实践探索,对闲置农宅的开发利用模式优化发展,进而增加农民收入,完善闲置农宅的有效利用,激活农村经济。

2 京郊农宅现状

2.1 一户多宅与新宅难批并存

目前,农村宅基地依然延续使用福利性分配和无偿占用,管理过程中也片面注重宅基地的审批,而对后续的监管和约束有所欠缺。尤其是没有对旧房进行及时监督拆除,也没能及时地在规定的期限内将旧宅基地交出,使得大部分农户占新不让旧。另外由于家庭内部分家、地质灾害搬迁、新农村建设等原因,导致大部分农村地区的“一户多宅”的现象频发,从而进一步激化了土地闲置和日益增长的需求间的矛盾。

2.2 人员外迁与放而不弃并存

北京市郊区农村大量的年轻人进城务工,节假日期间会选择返回家中,这种迁移并不是永久性迁移,这些人中大都不愿意放弃宅基地和农宅给其提供的稳定生活保障,从而出现了大量房屋闲置的局面。还有一部分人选择进城买房定居,而家中原有的农宅则被闲置,由于现行法律法规有限制,这些闲置农宅无法转让,而村集体在收回的过程中也困难重重。城市化进程不断加快,但当前宅基地退出机制仍缺失,这种情况下将会导致闲置农宅的数量还会不断增加。

2.3 相关法规禁止和私下流转并存

目前,我国现行的有关法律法规就明确指出不允许将宅基地以任何方式售卖给城市居民,但暗地交易的现象还是无法遏制。自然资源部相关数据表明,在经济发展好的地区特别是城乡接合部,农民将自家闲置的宅基地和农宅以房屋买卖、出租、变相抵押等各种方式来进行私自流转,逐渐形成了一个地下的交易市场,有数据表明,这些私下流转的闲置宅基地和农宅的比例占10%～40%。根据相关调查,北京市郊区农村闲置宅基地和农宅主要以房屋买卖、租赁方式进行变相流转,而租赁的方式更为常见。

3 京郊村庄主要开发利用模式——房山区石板台村模式

房山区石板台村通过“企业+村委会”模式,多方共同努力开发利用闲置农宅。房山区石板台村将闲置农宅回收为集体资产,拥有所有权,由企业进行开发、经营、管理。

3.1 资源优势

石板台村环境优美,空气清新。拥有一条原生态峡谷——青湖片,谷深6 km,流域面积2.8 km2,两侧山峰峰峦叠嶂、绵延不绝、危峰兀立;原始植被覆盖率90%,各种中草药十余种;谷内水资源丰富,均为纯正山泉水,大小水潭遍布,泉水潺潺,风景秀丽。地理优势强,交通便利,G108国道可直接通往石板台村。

3.2 运作模式

石板台村民宿开发项目采取的是企业+村委会模式。石板台村经济合作社将30套农宅院落和13.333 hm2 山场打包出租给北京韩建集团有限公司进行项目开发。村集体将闲置农宅、宅基地承租给企业,企业按照合同支付租金给村集体,开发、运营、管理均由企业负责。土地所有权归村集体所有,民俗项目有北京韩建集团有限公司经营,即经营权归北京韩建集团有限公司所有,北京韩建集团有限公司每年向石板台经济合作社支付租金。

3.3 经验启示

3.3.1 整体打包,综合管理。

由于石板台村采取的模式是整体打包出租给北京韩建集团有限公司进行项目开发,这样就大大减轻了村集体的工作,村集体能够有更多的时间对本村的后续发展进行思考,去探求更多的适合本村的出路,制定更长久的发展规划。

企业有着更加丰富的经验,通过参照自己成功的经验去对项目进行灵活管理,能够更好地避免错误,确保项目的顺利运行。企业根据自己的管理经营理念去管理,能够使得项目更加健康长久地发展,同时也可避免与村集体之间有过多的意见分歧。

3.3.2 将大幅提升村民收入。

根据双方达成的协议,在进行民宿开发的过程中,优先使用村内劳动力,村内劳动力不需要外出打工,这就把村民最头疼的问题给完美解决了,在当地就能进行就业,同时村民也能获得稳定的收入来源,村民收入不断提高,对摆脱“低收入村”帽子是一个很好的帮助。石板台村2016年人均收入7 095.8元,是房山区的低收入村,但经过和北京韩建集团有限公司的合作后,2017年人均收入达到9 215元,目前85%的低收入家庭已经脱低。

3.4 当前条件下存在的制约

3.4.1 地处山区,各项资源缺失。

由于地处京郊,许多村庄里的农户还未脱低,村集体方面资金紧张,所以资金方面是一个很大的限制条件。同时石板台村处于山区,交通不便,在二次搬运和材料运输方面需要花费大量资金,这对于整修以及建设是一个很大的制约。近些年民宿市场的迅猛发展,行业竞争激烈、政府出台的相应的法规来限制门槛、村民意识跟不上,短期内见不到收益回报,就会在后续的开发建设中有所退缩。

另一方面,农村的劳动力大多为农民,教育程度低,总体素质不高,在民宿旅游发展方面无法进行有效的管理,而村集体也没有大量的专项资金来对村民进行专业培训。同时由于人才经费不足,人才的引进培养受到限制,加上山区生活条件水平和区位条件差,基础设施薄弱,交通欠发达,信息不灵,人文地理和工作环境都不尽人意,以及社会和医疗保障机制的不完善,也致使人才引进难、留不住,造成了民宿管理方面的高素质人才的缺乏。

3.4.2 村集体的参与程度不足。

由于村集体干部趋于老龄化,思想认识方面可能会有些固化,村集体的参与主动性不强、认识不到位,可能会导致项目在执行过程中存在偏差,对村集体的日后发展可能带来困扰,以及项目的后续合作实施得不到顺利进行。村集体可能会过多地依赖政府、企业,如若村集体的在认识上不到位,可能会使得项目的持续性降低,导致项目出现偏差。

3.4.3 村集体长远规划欠缺。

村民之间在对一些基础设施在改造过程中互不谦让,只着眼于眼前利益,价值判断失准,在改造过程中间存在较大的矛盾,而村集体由于缺乏计划,难以调和。村集体对目前闲置的农宅没有更进一步的规划,致使资源的浪费。要进一步对后续回收后的农宅进行规划利用,引进企业,注入资本,将闲置农宅充分合理地开发利用起来。

4 政策建议

宅基地制度改革与创新,不仅是一项农村土地产权制度改革,更关系到整个国家的经济运行和社会发展等诸多问题,其中必然会涉及相关法律的修改和政策的调整。建立并完善宅基地和闲置农房“三权分置”的相关制度设计是实现宅基地和闲置农房“三权分置”以及切实保障各方利益的前提条件。因此,在探索闲置农房方面的创新时,必须坚持一定的原则,从我国的基本国情和农村的实际出发[6]。要突破以往管理制度的困局,勇于大胆创新改革,从而更加有效地盘活利用闲置农房,将农村经济带动起来,促进增长,让农民增收。

4.1 长远规划,打造特色产业

村集体应该结合当地所具有的地域优势,依托当地的资源优势,充分利用当地的优势,将地方特色紧紧融入规划开发过程中,在不违反政策“红线”的基础上,适当地将“门”打开得大一些,积极鼓励社会资源和创新发展业态参与到闲置农房的流转中来,同时加强对各方进行监管,与此同时要扩大深化企业间的合作,对项目进行公开招标,透明化管理,吸引有实力的大企业来进行竞标投资开发,与企业共同打造出符合地方特色、有广阔市场前景的特色产业。要灵活采用各种有利合作开发模式,根据当地资源环境因地制宜发展各种产业,从而使得农民能多渠道增收[7]。

4.2 增加认识,提升主动性

村干部在闲置农宅开发利用过程起到关键作用[8],要增加村集体的主动性,提高村集体的认识,转变意识,要让村集体积极融入开发建设当中,积极带领村民脱贫致富。要加强人才的培养,探索吸引下乡人才的特殊政策,提供满意的生活保障,打消下乡人才的担忧顾虑。要加强培训乡村规划及经营管理方面的人才,吸引外来年轻人才,给村集体注入年轻活力,提供新的年轻的想法,紧跟社会趋势,顺应时代潮流,为村集体的未来规划与建设寻找新出路,带领村民致富,使他们过上幸福生活。要加强村民的精神文明建设,增加农村生活的趣味性,提高村民的道德素质,努力打造一个有利于下乡人才成长和发挥才干的良好环境。

4.3 加大农村双基建设力度

要进一步加强农村基础设施建设,在盘活闲置宅基地和农房的过程中,政府相关部门要把关注点放在农村的基础设施和基本公共服务设施建设上,加大投资建设力度,逐步改善农村基础设施和基本公共服务设施,对农村的基础设施和基本公共服务设施进行统一管理和配套的维护服务,对于在农村的建设与维护等方面所产生的费用,政府要提供充足的预算来予以保障,从而减轻农村集体经济组织的财政压力,农村集体经济组织才会有更多的精力投入到盘活闲置宅基地和闲置农房中来。

4.4 建立宅基地民主管理制度

当前农村闲置农宅的财产权不能有效实现,农宅闲置资源浪费严重等问题都与宅基地管理制度有着密切联系[9]。健全农村土地管理议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、矛盾纠纷调处机制,促进农村土地基层管理的民主决策、管理、监督[10]。对农村集体建设用地流转进行有效的监管管理,对宅基地的地下市场予以严厉打击,同时建立农村集体建设用地的公平自由交易市场的需求也越发强烈,要进一步落实《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中强调的建立农村集体经营性建设用地的入市制度,在政策允许的情况下,积极推动农村集体经营性建设用地入市,与城市国有建设用地同地同价同权,这样才能够使得宅基地的使用权能够真正得以流转。要广泛听取关于对宅基地的使用权的自由转让、出租、抵押等意见建议,并进一步规范和完善相关的政策法规,才能让农村集体经济组织没有后顾之忧,才能更好地去探索如何以出租、合作等方式来盘活利用空闲农房及宅基地,发挥更大作用。

原标题：京郊闲置农宅开发利用模式——以房山区石板台村为例

作者：赵隆飞 刘瑞涵 桂琳 北京农学院经济管理学院/北京新农村建设研究基地

作者简介：赵隆飞(1994—),男,江苏沛县人,硕士研究生,研究方向:农业经济、闲置农宅。; *桂琳,教授,博士,从事都市型现代农业、农业政策研究。

基金：北京农学院学位与研究生教育改革与发展资助项目(2019 YJS052); “北京农学院2020年科技创新服务能力建设”项目;

来源：安徽农业科学. 2021,49(02)